吴华：发展民办教育需要新的观念基础

吴华、徐婷婷等 民办教育领军 7月9日

文章来源：复旦教育论坛

2019年第17卷第2期

改革开放初期，中国社会的教育需求被激发，但公办教育无法满足人们的教育需要，民办教育在此背景下登上了历史舞台。40年来，民办教育一直发挥着作为公办教育有益补充的作用，只是前期主要扮演有效增加公共教育资源供给的数量补充角色。从20世纪90年代后期开始，民办教育的角色定位发生了改变，虽然还在继续发挥数量补充的作用，但主要作用逐渐转向功能补充。“公办保基础，民办供选择”就是在义务教育阶段对民办教育作为公办教育功能补充的典型说法。令人诧异的是，在学前教育阶段，尽管民办园从政府获得的生均财政资助一直都在公办园生均经费的5%以下，但民办幼儿园在园儿童数却自2012年后超过公办幼儿园的在园儿童数，到2017年底，民办幼儿园在园儿童已经占总数的55%，公办幼儿园在园儿童只占总数的45%。谁是谁的补充？恐怕已经主客易位。在义务教育阶段，面对公办学校免费的价格优势，民办教育毫不气馁，不但所占份额逐年提高，而且在向社会提供的优质初中教育资源上已经相对公办教育取得了明显优势，民办初中正在成为优质教育的典型符号。目前除了在高等教育领域公办教育依然拥有无可辩驳的竞争优势以外，民办教育在其他领域的制度优势正在日益彰显。在这样的社会现实面前，继续将民办教育定位于公办教育的补充，似乎已经名实不符，也越来越不适应实践发展的需要。

另一方面，随着民办教育“分类管理”新政的推进，营利性民办学校作为向社会提供公共教育服务的新型组织形态，难以纳入“公办教育的补充”范畴。同时，在“分类管理”新政中，政府对非营利性民办学校的财政资助已经写入新《民办教育促进法》相关规定（第四十五至第四十七条等），加大对非营利性民办学校的财政资助势在必行。这又进一步强化了以往的质疑：政府有钱资助民办教育，为什么不把钱用在公办教育发展上？

还有，随着现代学校制度建设的推进和“管办评分离”“放管服改革”的深化，公办学校的办学自主权扩大，公办学校的多样性增加和选择性提高，民办教育作为公办教育功能补充的必要性也受到越来越多的质疑。

总之，在新的形势面前，无论是支持民办教育发展还是限制民办教育发展，基于“补充论”的民办教育发展理念都已经动摇。民办教育要重建发展的合理性，必须寻找新的观念基础。

被人们忽略的重要事实

在《民办教育促进法》制定以后的15年间，民办学校在校学生数从2002年的1148万增长到2017年的5120万，增加了3970万；民办学校从2002的6.1万所增长到2017年的17.7万所，增加了11.6万所。

与民办教育持续、快速发展的态势相反，同一时期公办教育的学校数和学生数却呈现显著下降的趋势，其中学校数减少了约28万所，学生数减少了约2500万。更加令人吃惊的是，从2002年到2017年，财政性教育经费从3500亿增加到35000亿，总量约增长了十倍，但其中99%用在了公办教育，只有1%用在了民办教育，也就是说，现在公办教育要用十倍以上的成本才能向社会提供15年前同样（其实是更少）的公共教育服务！而民办教育只用了1%的公共财政资金，却为社会提供了20%的公共教育服务！虽然对这个十分令人震惊的结果，还需要做更全面的分析和更深入的研究，但至少说明民办教育有远比公办教育更高的公共财政资金利用效率。对这个问题的另一个说明是，假如由公办教育来承担目前由民办教育为社会提供的公共教育服务，公共财政每年要多支出6000亿以上！

民办教育比公办教育有更多的选择性是一个常常被人们忽略的民办教育制度优势。以义务教育为例，根据我国《义务教育法》的规定，义务教育实行分级管理，县级区域是义务教育的最小行政管辖层级。假设一个县级区域内实施义务教育的学校有N所，且都是公办学校，则学生受当前“强制就近入学”政策的制约，除非搬家就没有选择的自由；但如果这N所学校都是民办学校，则学生不需要搬家就有N个选择机会！这也意味着在同样的外部约束下，民办教育可以为学生发展提供比公办教育更加丰富的发展机会。

与人们想当然的理解不同，在公共教育最重要的核心价值——“教育公平”问题上，民办教育的表现也要优于公办教育。什么是公平？就是同样的人受到同样对待！什么是教育公平？就是在教育活动中学生受到同样对待！什么叫“同样的人”？就是权利相同的主体。那什么又叫“同样对待”呢？就是在上述主体成员中，没有人有特权，也没有人受歧视！显然，无论是公办学校还是民办学校，在学校内部都存在各种各样的教育公平（不公平）问题，我们无法因此判断公办学校比民办学校更公平或民办学校比公办学校更公平；但是，民办学校之间只要不涉及对公共资源的分配就不存在公平问题，而公办学校之间必然涉及公共资源分配，因而必定存在难以克服的公平难题。[ 我在“公办教育能保障教育公平吗？”（华东师范大学学报（教育科学版）2017年第2期）一文中对此做了系统深入地分析。]

公办教育深受教育公平问题困扰的一个典型事实可以用“义务教育基本均衡县”验收的结果来说明。根据教育部发布的此项工作进展报告，从2013年此项工作启动到2017年底的短短5年间，全国通过“义务教育基本均衡县”验收的县区已经超过2400个，占全国县级行政区总额的80%以上，力度不可谓不大，成绩不可谓不显著。但我们如果更深入细致地去分析一下政府公布的数据就会发现，即便我们不考虑条件最好的学校与条件最差的学校之间的差距（相当于图4中样本数据在平均数上下各两个标准差），而只衡量在平均水平上下一个标准差之间的学校办学条件差距，小学差距在2.6倍，初中差距在2倍！而这些困扰对于民办教育并不存在。

从以上三个方面的事实出发，假设这不是在公办教育和民办教育之间比较，而是在“教育系统1”和“教育系统2”之间比较，我们就能轻而易举地做出：“教育系统1”优于“教育系统2”或“教育系统2”优于“教育系统1”的判断。回到我们的问题，也就是“民办教育优于公办教育”。这个判断至少在公平、效率、选择性等三个方面有充分的事实依据。

民办教育的制度优势

一种貌似公允的说法是“民办教育和公办教育互有长处和短处，应该取长补短，共同发展”。问题在于，这是一种微观和静态的视角，当我们在一个既定的格局中观察公办学校和民办学校时，上述判断可以部分反映教育的现实，比如“公办学校不收费，而民办学校有更多的灵活性”等等，但是，我们能够因为目前国有企业在若干垄断领域强于民营企业就说计划经济优于市场经济吗？显然不能。因此，对公办教育和民办教育之间制度优势的比较，无法通过典型学校之间的比较来得出合理的结论，因为他们之间的约束条件太不相同了，他们之间的比较需要另外一种分析框架。

这种新的分析框架就是理性思维的基本逻辑。在面对两个和两个以上备选方案的决策活动中，决策者为了做出理性抉择——使决策主体的效用最大化，需要在一些重要的维度上对被选方案进行比较和排序：优先排除在某个重要维度上没有达到基本要求的不合格方案，接着毫不迟疑的排除劣势方案——在每一个维度上都比别的方案差，然后对剩余的非劣方案（至少在一个维度上不是最差的）进行排序，最终，根据排序结果做出选择。虽然抽象讨论排序模型（多目标决策、多指标决策等）会显得比较复杂，但结合真实情境的分析反而会简单得多。下面我们就从公平、效率、选择性三个方面（维度）对民办教育的制度优势进行更为一般性的分析。

先说公平。公平的要义是“同样的人同样对待”。虽然这是一个众说纷纭的话题，但在以下几个方面还是形成了广泛的共识：第一，没有对公共资源（共同财产）的分配就不存在不公平；第二，平均分配公共资源（共同财产）是保障公平的首选方案；第三，如果有足够的理由不能平均分配公共资源（共同财产），应该向弱势个体（群体）倾斜；第四，在第三条的情形中也要体现第二条的要求，也就是在弱势群体内部应该平等对待每一个成员的合法权利。[ 美国哈佛大学教授罗尔斯在其享誉全球的政治学著作《正义论》中提出的保障公平正义的两个基本原则：“第一个原则：每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”与我们此处基于常识的概括大同小异。]显然，因为第一条，公办教育具有不公平的内在基因，而民办教育不存在这种基因；第二、第三条，是我国公办教育的历史遗留问题，源于计划经济形成的公共资源等级分配体系，其典型案例就是至今仍然存在的各种或明或暗的“重点学校制度”；最后，由于我国公办教育的计划经济体制特征，导致它也很难满足第四条的要求，比如在城乡之间分配公共资源时更多向城市倾斜就是一种普遍现象。上面的分析表明，公办教育比民办教育更容易受到公平问题的困扰。

我们是否能够通过缩小公办教育系统内部的学校差距来克服公办教育面临的教育公平难题呢？理论上不能排除这种可能性，但实践上的可行性非常小。2012年9月5日，国务院发布《关于深入推进义务教育均衡发展的若干意见》（国发【2012】48号），提出“推进义务教育均衡发展的基本目标是：每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障。教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程。教师配置更加合理，提高教师整体素质。学校班额符合国家规定标准，消除“大班额”现象。率先在县域内实现义务教育基本均衡发展，县域内学校之间差距明显缩小。到2015年，全国义务教育巩固率达到93%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到65%；到2020年，全国义务教育巩固率达到95%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%。”实现了上述目标是否就是义务教育均衡发展状态呢？显然不是的。这个“基本目标”只是政府的工作目标，实现了这个工作目标也只意味着义务教育均衡发展状态得到改善，但它本身并不是描述义务教育均衡发展的合适标准，比如本文上面提到的那些通过了国家验收的“义务教育基本均衡县”，学校之间的办学条件差距平均仍然在2倍以上，这怎么能算是均衡发展呢？一般而言，在县域范围内实现义务教育均衡发展需要经历三个阶段：第一个阶段，消除学校之间办学条件差距；第二个阶段，消除学校之间教育教学质量差距；第三个阶段，消除单个学校对学生发展的限制。上个世纪末以来，政府在义务教育均衡发展方面的努力基本属于完成第一阶段的政策目标。根据教育部发布的统计数据测算，到2017年底，全国有义务教育阶段学校21.89万所，如果办学条件最好的学校与平均水平之间的差距是1000万~5000万，则消除这个差距需要投入资金两万亿~十万亿；当年公共财政投入的义务教育经费约16900亿，按5%的基本建设资金比例测算约850亿；因此，可以大致推算公办教育要完成均衡发展第一阶段的目标需要20年~120年！（估算的时间跨度这么大，主要是缺乏系统的基础数据。）问题在于，实现了这个目标是否就是义务教育均衡发展了呢？仍然不是，而实现第二阶段的均衡发展目标更加困难！至于实现第三阶段目标，在现行管理体制和管理模式中根本就不可能。[ 完成第一阶段的均衡发展目标，主要受财力约束。理论上，只要限制办学条件好的学校继续改善办学条件的力度，同时加快办学条件差的学校改善办学条件的速度，则校际办学条件差距终将缩小乃至消失。但在义务教育均衡发展的第二阶段，缩小学校间办学质量差距，仅仅有钱是远远不够的。学校文化、管理水平、教师的专业发展水平和职业态度、办学特色、生源结构，等等，并不存在保证提升教育质量的万应良方。]

迄今为止解决教育公平的政策思路都只限于缩小公办学校之间的差距，这在方法论上是一个把手段当目的的典型错误，在认识论和方法论的意义上，中国社会的改革开放就是纠正这种错误的过程。根据本文上面所做的分析，通过缩小公办学校之间的差距以实现教育公平的公共政策目标，虽然具有观念上的合理性但并不具有实践上的可行性。因为公平的本质是权利保障，即权利相同的人（组织）应该受到无例外和无差异的同样对待，因此，当公共资源不足以支撑权利主体受到无例外和无差异的同样对待时，不公平就是一个必然结果。对于公办教育而言，在城市化进程带来的“资源分层集聚”现实没有缓解乃至逆转以前，首都与地方、中心城市与一般城市、城镇与农村之间不同的集聚能力决定了公办教育不可能真正克服教育不公平问题。

公益性是我们在教育公平维度比较公办教育和民办教育的另外一个视角。公办教育由于其在人们观念中形成的公益表象常常受到不切实际的赞誉和过高的期望。事实上，在产品层面，公办教育为社会提供的教育服务与民办教育为社会提供的教育服务在教育属性上并没有区别，他们具有同样的公益性；在组织层面，公办学校的非营利性是一个法律事实，尽管一所公办学校当它被管理层把持以后对公共利益或学校财产的侵吞使它的非营利性只剩下一个美丽的躯壳，但并不改变组织本身的非营利属性和享有非营利组织的政策优惠，而民办学校的非营利性及由此得到的政策优惠则需要通过审计才能得到确认，即便它选择了非营利性法人的法律规范也不能改变这个约束。如果我们的比较到此为止，就很容易形成公办学校比民办学校更有公益性和公办教育比民办教育更有公益性的观念，进而形成公办教育比民办教育更加公平的虚假联想。但是，如果我们注意到本文上面提供的事实：民办教育用1%的公共财政资源却向社会提供了约20%的公共教育服务（更具体的比较见下图），那么，在社会层面，民办教育和公办教育谁更有公益性呢？公办教育因公益性而更公平的虚假联想也就不复存在了。

再说效率。效率的本意产出与投入的比值。当人们用较小的代价（投入）获得较大的成果（产出）时我们就说生产活动是有效率的。民办教育由于以下两个方面的原因而奠定了它的效率基础。第一，在微观层面，一切不符合人民（消费者）需要的民办学校都将被市场无情地淘汰。那么生存下来的民办学校一定是比关门的民办学校能够更好地满足市场的需要，正是通过这样一种优胜劣汰机制，保证了民办教育拥有充满活力的微观基础。第二，在宏观层面，民办教育的资源配置流程只包括学校（生产者）和学生（消费者），可以最大限度地将资源（学费）用于教育教学活动。公办教育则不同，在教育生产活动中，政府通过征税从纳税人获取财政资源（税收），然后通过财政（行政）管理体系再将税收的一部分通过复杂的配置过程分配到学校，由于增加了政府这个中间环节，导致纳税人付出同样的代价时，必定有一部分税收（财政资源）不能用于教育教学活动，从而降低了资源配置的宏观效率。因此，无论是宏观效率还是微观效率，民办教育都具有比公办教育更高的制度效率。

最后说选择性。无论是公办教育还是民办教育，都希望向社会提供多样化的教育产品（服务），但是，由于公办教育受到比民办教育更多的约束，比如在义务教育阶段的“均衡性约束”以及计划体制与多样性的天然矛盾，导致公办教育不可能为社会提供足够多样性的教育产品（服务）。更严重的是，公办教育生产的教育产品（服务）即便拥有了一定的多样性，也缺乏内生的活力来保持和丰富这种多样性，因为公办学校之间并不存在相互学习、持续改进的内源性进化机制，而这恰恰是民办教育能够持续提升其品质和效率的重要源泉。这还只是对两种教育体系生产的多样性所做的比较分析，如果结合消费者行为，民办教育在满足消费者需要方面的优势就更加明显了。正如我们在前面所论证过的，在义务教育阶段，公办教育对家长和学生选择权的限制，使得公办学校的多样性丧失实际意义，而民办教育由于同时具有两种多样性，从而能够更好地满足社会对多样化、优质教育的需要。[ 也正因为如此，地方教育行政机关对民办学校跨区域自主招生的不当限制不但在目前的法律体系中是一种违法行为，而且会严重损害民办教育的制度效率，实在是非常愚蠢的行为。]在这个问题上，我们还可以就民办教育没有在高等教育阶段取得对公办教育的优势发现新的理由：民办教育相对于公办教育的选择性优势在高等教育阶段并不突出，在一定程度上还不如公办高等教育有更多的选择性。这个理由可以为我们更加客观、全面理解民办教育的制度优势提供有益的参考。

经合组织（OECD）对于私立学校优势的研究获得了一些与本文不同的发现。[ 黄河，私立学校优势何在？——经合组织的研究及其启示，民办教育高峰论坛文集]其中最重要的是发现私立学校的优势与“社会经济优势”学生之间存在高度相关性，这个结果表面上看起来并没有指向本文的结论——民办教育的制度优势，但如果我们进一步追问，为什么“社会经济优势人群”要选择私立学校呢？那我们就会得到同样的结论，因为私立学校——民办学校更有利于学生发展，而这不正是民办教育制度优势的本质意义吗？

当然，公办教育也不是一无是处，比如对于快速推进义务教育就具有民办教育不可比拟的制度优势。同时，由公办教育产生的“免费幻觉”，尽管是虚假的，但由于“权利锁定”③的制度设计缺陷，也在一定程度上增加了公众的获得感，与我们的体制设计保持了协调性。

重新认识民办教育的发展逻辑

中国民办教育发展历经坎坷，今天虽然已经稍成一点气象，但无论是政府、学界，还是社会大众、主流的舆论，仍然将其定位于公办教育的补充，这从目前合法的但却是严重歧视性的公共资源配置的现实就可以得到真实的反映。因此，政策一有风吹草动，民办教育就开始弥漫着焦虑不安的情绪，以为这“补充”的位子都要没得坐了，在整个社会的潜意识中，政策对民办教育发展的短期影响被过度放大。根据我们上面所做的分析，并对照市场经济在中国改革开放历史进程中的艰难历程，民办教育在中国大陆的出现和发展，固然有社会开放带来的观念变革、市场需求和政策推动的积极作用，但这些都只能影响民办教育出现的早晚和发展的快慢，他们都不可能改变民办教育出现和发展的历史趋势。在这个问题上，对照改革开放以来政府、学界关于市场经济与计划经济之间地位的争论和此消彼长的历史进程可以获得更加深刻的理解。民办教育出现和发展的根本原因在于它的制度优势，在于民办教育比公办教育能够更符合市场经济体制下社会对多样化、优质教育的需要。

认识民办教育的制度优势需要一个更加广阔的视野、更加客观的立场和更大的时间尺度。追溯现代教育出现的历史就会发现，一方面是为了满足工业化对劳动力素质的需要，另一方面也是为了满足普通民众和社会弱势群体对教育的渴望，同时为了保障国家意识形态的贯彻，公办教育借助于义务教育的国家行为在全球范围内得到广泛普及，对于知识传播、文明进步、保障公民受教育权利和促进经济增长做出了卓越贡献，对于确立教育对国家和和公民个体的重要性发挥了不可替代的作用。但是，公办教育由于其制度内在的局限性，难以满足现代教育开放性、多样性和灵活性的制度特征，正在变得越来越不适应当今和未来社会发展的需要，必须经历深刻与痛苦的制度变革才有可能获得重生，而民办教育所具有的开放性、多样性和灵活性正是公办教育改革的可选方案。

这样，我们就找到了发展民办教育新的观念基础：发展民办教育，不是因为它可以补充公办教育的不足，而是因为它具有公办教育不具有的制度优势。事实和逻辑都指向一个同样的判断：发展民办教育，可以用较少的社会资源获得同样的社会产品（公共教育服务），或者用同样的社会资源获得更多的社会产品（公共教育服务）；发展民办教育，不但不会损害教育公平，而且还会促进教育公平（“帕累托改进”）；发展民办教育，可以让公共教育服务更加丰富，能够更有效地克服人民对美好生活的需要与教育发展不平衡不充分之间的矛盾，能够更好满足人民对多样化、优质教育的需要。只有在我们认识到民办教育所具有的制度优势的基础上，继续发展民办教育的合理性才能得到充分的说明，也才能在“基于学生权利”基础上重建民办教育的政策框架。

充分发挥民办教育的制度优势需要两项基础制度保障。第一项，依法保障民办教育的合法权益，其中的核心是保障民办学校学生分享公共财政资金的合法权利。无论从财政资金的来源、公共财政的职能还是学生平等的受教育权利，至少在义务教育阶段，民办学校学生的财政权利应该得到充分保障。实践这一政策思想的具体政策方案就是“教育凭证制度”（俗称“教育券”），即政府将区域内义务教育经费对适龄儿童少年进行等额量化，学生无论选择公办学校还是民办学校，学校都可以获得一张“义务教育凭证”（纸质或电子数据），学校最终将收取的全部“义务教育凭证”到教育局兑换当年的教育经费。“教育凭证制度”的实施，彻底改变了实现教育公平的政策理念，同时具有降低民间投资办学风险，增加优质教育资源供给的积极作用，特别是迫使学校（无论公办还是民办）转向内涵发展提升教育教学质量的轨道，在同时实现公平、质量、选择性三大教育政策目标上具有无可比拟的优越性，也是民办教育真正摆脱制度歧视最重要的政策基石。

发挥民办教育制度优势的第二项基础制度是依法保障民办学校办学自主权。尽管《民办教育促进法》第五条明确规定“国家保障民办学校的办学自主权”，但在实践中，由于认识偏差和利益冲突，民办学校的办学自主权常常难以落实。民办教育和公办教育相比，民办教育的优势就是市场经济相对于计划经济的优势，这种优势只能建立在“消费者自由”——自由择校和“生产者自由”——自主招生的基础之上，任何对这两种办学自主权的不当干预都会削弱民办教育制度优势的发挥。在基础教育阶段，特别是义务教育阶段，民办学校办学自主权的重点是“跨区域自主招生”。

民办学校为什么需要跨区域自主招生？以矛盾最突出的义务教育为例。在一个县级行政区内，《义务教育法》强制规定适龄儿童、少年必须接受义务教育，这也意味着该区域在民办学校出现之前，所有适龄儿童、少年都必须、也能够在公办学校入学，因此，设立一所民办学校是否就一定能够招到足够多的学生实在是一项具有极大不确定性的冒险行为，而扩大招生范围就成为降低风险的必要制度安排，因为扩大招生范围以后，喜欢特定民办学校的潜在生源才会增加。这个道理其实也是市场经济的普遍法则，全球化就是对这一法则的极致实践。在中美贸易战中，我们坚持市场开放，如果在国内民办教育中却限制市场开放，岂不是授人以柄？！更重要的是，在N个县级行政区域中，如果M所民办学校都被限制在审批机关管辖的范围内招生，则不但增加了民办学校的办学风险，而且是对学生寻找合适教育机会的不当干预，严重降低了全社会公共教育资源的合理配置与有效利用。 

“民办学校跨区域自主招生”还有助于在学校之间形成良性竞争。市场经济的普遍事实表明，在一个封闭的市场中，企业之间恶性竞争难以避免，只有拆除市场的藩篱，在一个开放的市场中才有可能避免“零和博弈”，实现合作共赢。这个道理对于分析“民办学校跨区域自主招生”同样适用。当民办学校只能在审批机关管辖范围内招生时，由于生源的有限性，民办学校和民办学校之间，民办学校和公办学校之间的生源争夺就会变得十分激烈，同时，由于在一个县级行政区域内文化多样性与价值多元性的限制，行为趋同成为所有学校的宿命，而且这种趋同必然走向应试教育的窠臼。在“民办学校跨区域自主招生”权利得到保障以后，合理的教育理念和独特的办学实践就获得了足够的生存空间，民办学校可以在教育理念、办学条件、办学模式、课程资源、管理文化、学校品牌、市场策略等各个方面展开广泛的教育实践，从而使教育生态的多样性变得更加丰富多彩。与此同时，不但每一所民办学校，就是公办学校也都将在更大范围里面临学校教育质量、管理能力、品牌优势和资源充足性的竞争，一切不满足市场（人民）需要的民办学校都将被市场无情地淘汰，从而为教育系统的整体优化提供不竭的动力。

当“民办学校跨区域自主招生”权利得到保障以后，市场空间的扩张降低了地方政策风险对民办学校的影响，民办教育对民间资本变得更有吸引力，从而带来增加教育供给，优化资源配置，改善教育公平等诸多溢出效应，使教育发展与社会发展形成良性互动。

上面所做的一切分析都在论证和阐述“民办教育优于公办教育”，只要我们不被世俗的观念所束缚，承认这个事实并不困难。但是，在此基础上要做出更加积极地发展民办教育甚至是优先发展民办教育的政策选择，确实需要洞察力、信念和勇气。

【作者简介：吴华，浙江大学教育学院教授，博士生导师；徐婷婷、马燕萍、王习，浙江大学教育学院博士研究生】